第十五條 [采購文件編制]

采購人、采購代理機構應當根據(jù)政府采購政策、采購預算、采購需求編制采購文件。

采購需求應當符合法律法規(guī)以及政府采購政策規(guī)定的技術、服務、安全等要求。政府向社會公眾提供的公共服務項目，應當就確定采購需求征求社會公眾的意見。除 因技術復雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細規(guī)格或者具體要求外，采購需求應當完整、明確。必要時，應當就確定采購需求征求相關供應商、專家的意見。

[釋義] 本條對采購人提出采購需求進行了細化規(guī)定，并將部門規(guī)章的有關規(guī)定上升到了行政法規(guī)的層面。

合規(guī)、完整、明確是編制采購需求三個基本要求

政府從事采購管理時，代表國家履行管理職責。行政事業(yè)單位是政府從事管理的具體執(zhí)行者，在履行管理職責時，必須嚴格執(zhí)行國家法律法規(guī)。在制定采購需求時要 將國家利益和公共利益放在首位，確定的采購需求必須符合國家法律法規(guī)以及政府采購政策規(guī)定的技術、服務、安全等要求，促進供應商依法合規(guī)生產(chǎn)，發(fā)揮政府采 購導向作用，維護國家利益和公共利益。在實際執(zhí)行過程中，采購人對采購需求的合規(guī)性要求重視不夠，確定的采購需求不符合有關規(guī)定的情況時有發(fā)生。采購電 器、信息設備、機動車輛等產(chǎn)品時，采購需求應符合國家有關部門頒布的生產(chǎn)安全標準并通過中國強制性產(chǎn)品認證（3C認證）。在采購的產(chǎn)品無國家的技術、服 務、安全標準的情況下，可按照行業(yè)標準確定采購需求標準。如為了保證政府采購的產(chǎn)品符合信息安全要求，財政部、工業(yè)和信息化部、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總 局、國家認證認可監(jiān)督管理委員會2010年下發(fā)了《關于信息安全產(chǎn)品實施政府采購的通知》（財庫[2010]48號），規(guī)定在政府采購活動中，采購人或其 委托的采購代理機構應當按照《政府采購法》的規(guī)定，在政府采購招標文件(包括談判文件、詢價文件)中載明對產(chǎn)品獲得信息安全認證的要求，并要求產(chǎn)品供應商 提供由中國信息安全認證中心按國家標準認證頒發(fā)的有效認證證書。

完整是指采購需求應全面包括供應商需具備的資格條件及滿足政府所需或公共服務的全部要求，特定情況下還需包括技術保障或服務人員組成方案等要求。以國外公 開招標中通用產(chǎn)品為例：完整的需求包括功能及對應的性能要求、規(guī)格；材質(zhì)及相應物理性功能要求；包裝及附帶工具；維修服務要求等。需要說明的是，完整的需 求標準是個長期積累的過程，也是許多政府部門及單位重要的職責要求，在采購活動前應組織專家進行研究與論證，特別是一些公共服務標準，還應邀請研究機構、 社會組織及公眾參與其中。

明確是指采購需求應當準確明了、規(guī)范，不可模凌兩可，似是而非。制定完整、明確的采購需求在采購實踐中至關重要：一是保證評審工作順利開展，以及實現(xiàn)采購 目標和物有所值目標的前提條件；二是有利于提高供應商編制投標和響應文件的科學性和有效性，保證政府采購活動的公平和公正。

確定公共服務項目采購需求征求社會公眾意見的意義

2013年9月，國務院辦公廳發(fā)布了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發(fā)[2013]96號），就推進政府向社會力量購買服務作出專門部 署。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，多處提到要推廣政府購買服務。政府購買服務工作已經(jīng)成為現(xiàn)階段深化改革的 一項重點工作任務。為貫徹落實黨中央、國務院有關要求,確保政府購買到的服務是社會公眾真正需要和滿意的服務，本條規(guī)定采購人或采購代理機構應當就公共服 務項目采購需求征求社會公眾的意見。

改革開放以來，我國公共服務體系和制度建設不斷推進，公共服務提供主體和提供方式逐步多樣化，初步形成了政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的公共服務供給 模式。同時，與人民群眾日益增長的公共服務需求相比，不少領域的公共服務存在質(zhì)量、效率不高，規(guī)模不足和發(fā)展不平衡等突出問題，迫切需要政府進一步強化公 共服務職能，創(chuàng)新公共服務供給模式，有效動員社會力量，構建多層次、多方式的公共服務供給體系，提供更加方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務。政府向社會力 量購買服務，就是通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔，并由政府根 據(jù)服務數(shù)量和質(zhì)量向其支付費用。近年來，一些地方立足實際，積極開展向社會力量購買服務的探索，取得了良好效果。為做好政府向社會力量購買服務工作，準確 把握社會公共服務需求，確定公共服務項目采購的具體需求非常重要，要做到精打細算，把有限的資金用在刀刃上，用到人民群眾最需要的地方，確保取得實實在在 的成效。《財政部關于推進和完善服務項目政府采購有關問題的通知》（財庫[2014]37號）根據(jù)現(xiàn)行政府采購品目分類，按照服務對象將服務項目進行了分 類。第一類為保障政府部門自身正常運轉(zhuǎn)需要向社會購買的服務。第二類為政府部門為履行宏觀調(diào)控、市場監(jiān)督等職能需要向社會購買的服務。第三類為增加國民福 利、受益對象特定，政府向社會公眾提供的公共服務。同時，該通知還就推進制定完整、明確、符合國家法律法規(guī)以及政府采購政策規(guī)定的服務采購需求標準作了規(guī) 定。第一類中列入政府集中采購目錄的服務項目，采購需求標準由集中采購機構提出；其他服務項目的采購需求標準由采購人（購買主體）提出；采購人、集中采購 機構制定采購需求標準時，應當廣泛征求相關供應商（承接主體）、專家意見；對于第三類服務項目，應當征求社會公眾的意見。政府向社會公眾提供公共服務的采 購，對采購人和采購代理機構來講，是一項全新而又非常復雜的工作，采購需求是否滿足社會公眾的需要，是采購成敗的關健，它與貨物及其它服務的采購有著本質(zhì) 的區(qū)別，貨物和其它服務的采購和使用主體都是采購人，采購人對本身所需要的貨物和服務的需求有一定的目標和要求，需求標準比較明確，而公共服務項目采購主 體是雖然也是采購人，但使用主體是社會公眾，社會公眾滿意不滿意是衡量公共服務項目采購成功的重要標志。所以說，確定第三類公共服務項目采購需求必須廣泛 征求社會公眾意見就顯得非常重要。

必要時采購人應當就確定采購需求征求相關供應商、專家的意見

《政府采購法》對采購人確定采購需求是否征求相關供應商、專家的意見沒有明確的規(guī)定。《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令18號）第二十二 條規(guī)定，“招標采購單位可以根據(jù)需要，就招標文件征詢有關專家或者供應商的意見。”從采購實踐看，事先就采購需求征求意見，特別是征求相關供應商和專家意 見，有利于保障采購需求的完整、明確和合規(guī)。因此，條例以行政法規(guī)的形式予以固定。

是否征求相關供應商、專家的意見，由采購人或者采購代理機構根據(jù)采購項目的特點，以及采購人或者采購代理機構的專業(yè)水平自行決定。一般來說，對于通用或者 已有需求標準的品目，可以不用事先征求意見。對于專業(yè)性強或者已有需求標準的品目，從滿足《條例》對采購需求要求的角度出發(fā)，應當事先征求相關供應商和專 家的意見。《條例》的這項規(guī)定，對采購代理機構專業(yè)化發(fā)展提出了更高的要求。需要注意的是，征求相關供應商和專家意見時，不能只征求特定供應商和專家的意 見，否則可能導致技術指標方面的排他性，不利于形成潛在供應商之間的競爭。